民辦教育促進法實施條例修訂民辦學校須以公益性為初衷
莫讓“教育者”變成“生意人”
● 公辦學校參與民辦學校的投入和利益分配，使得大量“教育者”變成了“生意人”；吸納民間資金參與公辦學校的民校合作，又讓許多“生意人”成為“教育者”
● 新修訂的民辦教育促進法實施條例對民辦教育舉辦者的“從業(yè)禁止”規(guī)定，是從根本上扭轉民辦教育亂象的一個切入口
● 民辦教育作為我國教育的一種辦學形式，不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨，無論其所辦私立學校處于哪一級哪一類教育，概莫能外
□ 本報記者 王 陽
□ 本報見習記者 張守坤
近日，修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)頒布，自2021年9月1日起施行。新修訂的《實施條例》對現(xiàn)行條例作了系統(tǒng)的修改、補充和完善。
數(shù)據(jù)顯示，民辦教育已經(jīng)成為教育事業(yè)的重要組成部分。2020年，全國共有民辦學校18.67萬所，占全國各級各類學校總數(shù)的比例超過了1/3；在校生5564.45萬人，占比接近1/5。
接受《法治日報》記者采訪的專家解讀稱，《實施條例》強調加強黨的領導，堅持公益性原則，實施分類管理，在規(guī)范辦學行為的同時為民辦學校特色化辦學提供充分支持�！秾嵤l例》中關于地方政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校的規(guī)定，成為《實施條例》重點規(guī)范的辦學形式。
民辦教育蓬勃興起
民營資本紛紛涌入
民辦教育，亦被稱為“社會力量辦學”。
我國民辦教育歷史悠久，私學傳統(tǒng)源遠流長。兩千多年前的“孔子講學”，戰(zhàn)國時期的“稷下學宮”，南宋時期的書院，對于傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，都發(fā)揮了不可替代的重要作用。
新中國成立后，社會力量辦學一度消失。直到20世紀80年代初，在政府鼓勵“公辦民助”“民辦公助”的背景下，民辦教育才逐漸興起。
隨著改革開放深入，社會力量舉辦的教育機構從高等教育向中學、幼兒園延伸，民辦教育日漸興旺，民營資本紛紛涌入，出現(xiàn)了一大批“公參民”學校。
“公參民”學校的特點，就是利用公辦學校的知名度和教學資源開辦民辦教育，即所謂的“名校辦民�！�。在“名校辦民�！薄肮珔⒚瘛卑l(fā)展之初，民營資本為拓寬教育經(jīng)費來源渠道、匯集更多更好教育資源、完善教育布局發(fā)揮了積極作用。
1997年7月31日，國務院頒布《社會力量辦學條例》。該條例最引人關注的條款，就是第六條規(guī)定：“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。”
因此，在教育“不得以營利為目的”的法律環(huán)境中，大多數(shù)民辦學校以“非營利”之名行“營利”之實。這條規(guī)定也成為制約民辦教育資金籌措的一個瓶頸。
對于民辦教育是否應該提“不得以營利為目的”，很長一段時間成為立法中爭論的焦點。民辦教育在20年的發(fā)展中，經(jīng)歷了由亂到治的過程，但一些問題卻有愈演愈烈之勢。例如，為爭奪生源發(fā)布虛假信息、學生一經(jīng)入學不能按學校承諾退費、教學質量難以保障等。
2002年，民辦教育促進法頒布后，我國民辦教育進入高速發(fā)展階段。民辦教育促進法提出對民辦教育“積極鼓勵，大力支持，正確引導，依法管理”，不再提“不得以營利為目的”，厘清了制約民辦教育發(fā)展的模糊認識。
教育淪為逐利產(chǎn)業(yè)
負面影響不可小覷
《法治日報》記者采訪得知，這一輪教育產(chǎn)業(yè)化的特點之一是名校和房地產(chǎn)市場深度結合，最具有可視性的現(xiàn)象就是超級中學的擴張。衡水中學在全國各地辦了23所學校，基本上都是和房地產(chǎn)或者大企業(yè)合作，辦教育成為一個圈錢的事業(yè)。
近年來，萬科、恒大、碧桂園等房地產(chǎn)巨頭紛紛大規(guī)模進入教育領域，辦貴族學校。碧桂園所經(jīng)營的博實樂教育控股有限公司在8個省份擁有連鎖學校64所，分別為國際學校6所，雙語學校16所，幼兒園42所。
北京一位不愿具名的教育專家認為，大量資本進入并謀求控制教育行業(yè)，帶來的影響顯而易見。資本集團高薪聘用帶來教育資源的快速集中，提供給極少數(shù)的有錢人。貴族學校的高收費帶動了其他學校收費水漲船高，誘發(fā)了家長們面對競爭時的普遍焦慮，他們不得不加大教育投資。最后，教育產(chǎn)業(yè)化間接導致大部分家庭教育支出攀升。
2004年4月1日，民辦教育促進法實施條例施行。該條例規(guī)定，出資人根據(jù)民辦學校章程的規(guī)定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報。
武漢經(jīng)開外國語學校法人代表葉曉華告訴《法治日報》記者，無論是公辦或民辦教育，都必須講究成本核算和投入產(chǎn)出。因此，不能不顧經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展教育。與此同時，任何違反教育規(guī)律的經(jīng)濟性行為，或以追求最大經(jīng)濟利益為目的而不顧教育產(chǎn)業(yè)特點的行為，或只講市場選擇不講公平和弱勢群體的教育利益保障的觀點，都是歪曲了發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的本質含義。
北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認為，優(yōu)質教育資源過分集中、形成新的教育不公、社會教育焦慮情緒加劇等后果，只是看得見的表面結果。更大的問題，則是公辦學校參與民辦學校的投入和利益分配，使得大量“教育者”變成了“生意人”；吸納民間資金參與公辦學校的民校合作，又讓許多“生意人”成為“教育者”�！敖逃摺迸c“生意人”的過度融合，使民校在辦學過程中的利益取向逐步取代公益性質，使得從開辦初心、教育過程到最終的教育結果評價，都更多地向經(jīng)濟利益靠攏，對整個教育事業(yè)的負面侵蝕不可小覷。
法律法規(guī)不斷完善
民辦教育分類管理
民辦教育在飛速前進的同時，法人屬性、產(chǎn)權歸屬、扶持政策等問題成為其健康發(fā)展的掣肘。
華中師范大學教育學院教授李曉燕告訴《法治日報》記者，2016年6月1日起修改施行的教育法規(guī)定，以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。也就是說，不是以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構，可以設立為營利性組織。“至此，教育不得以營利為目的的法律障礙被掃除。”
2016年11月，民辦教育促進法修訂完成�！盃I利性、非營利性”分類改革于2017年9月實行。
2018年4月20日，教育部就《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)》公開征求意見。此次修訂草案再次強調“實施義務教育的公辦學校不得轉為民辦學�！薄霸试S現(xiàn)有民辦學校變更舉辦者，并可以在不以營利為目的的前提下，約定變更收益；允許舉辦者與民辦學校進行合法關聯(lián)交易”，同時明確扶持政策，在普遍扶持的基礎上，對非營利性民辦學校予以進一步傾斜，規(guī)定補貼生均經(jīng)費、劃撥供應土地等只適用于非營利性學校。
2019年2月22日，教育部發(fā)布《2019年工作要點》，其中之一為推動《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》修訂發(fā)布。
安徽財經(jīng)大學法學院法律系副教授胡建認為，從民辦教育促進法修訂，到《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、教育部等五部門關于《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》的出臺，標志著我國民辦教育進入以分類管理、規(guī)范促進、內涵發(fā)展為主要特征的新紀元。
實施條例亮點頗多
教育亂象亟須根治
2020年7月8日，國務院辦公廳印發(fā)國務院2020年立法工作計劃的通知，公布《國務院2020年立法工作計劃》，修訂民辦教育促進法實施條例被列入其中。
2021年5月14日，修訂后的民辦教育促進法實施條例公布，于2021年9月1日起施行。
受訪專家認為，《實施條例》最大的亮點，就是強調民辦教育辦學也要堅持公益性原則。《實施條例》第四條規(guī)定，“堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性”，即民辦教育作為我國教育的一種辦學形式，不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨，無論其所辦私立學校處于哪一級哪一類教育，概莫能外。
據(jù)教育部政策法規(guī)司副司長王大泉介紹，民辦學校的舉辦者、實際控制人、決策機構的負責人、校長等主體對民辦學校的運行和管理有著重要影響。實際上他們的行為也會直接影響民辦教育乃至整個教育系統(tǒng)的形象和聲譽。他們是真正的“教育者”還是“生意人”，他們是做教育還是做生意，直接關系著民辦教育及教育系統(tǒng)的健康�！秾嵤l例》對民辦教育舉辦者的“從業(yè)禁止”規(guī)定，是從根本上扭轉民辦教育亂象的一個切入口。
《法治日報》記者看到，《實施條例》刪除了“合理回報”相關條款，明確了非營利性和營利性民辦學校在多種方面的差別化扶持舉措，重點幫助“辦學質量高、特色明顯、社會效益顯著”的民辦學校，確定非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收、用地、金融等方面的差別化扶持舉措，明確了優(yōu)先扶持辦學質量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學校的導向。《實施條例》還通過“設禁區(qū)”等方式，對當前民辦教育某些領域中出現(xiàn)的過度資本化、商業(yè)化“亮紅燈”。
中南財經(jīng)政法大學教授郭澤強分析，《實施條例》針對無序競爭、違規(guī)辦學等現(xiàn)象加強了行業(yè)監(jiān)管，是對民辦教育的保護與支持。對辦學者合法利益的保護，是民辦教育法治環(huán)境建設的應有之義；對辦學者積極性的保護，是政府對教育發(fā)展未來最好的投資�！秾嵤l例》修訂釋放出一個非常強烈的信號，就是民辦教育的法律政策只能是朝著更有利于老百姓利益的方向發(fā)展。
在很多地方，“名校辦民�！边@一方式曾被認為是快速擴大優(yōu)質教育資源的“良方”。有媒體報道，許多開發(fā)商為了賣樓盤而在樓盤所在小區(qū)建立公辦名校分校。
北京師范大學副教授吳沈括認為，這種辦學模式給教育生態(tài)帶來了較大的負面影響�！八♂屃斯k學校本身的品牌資源，加劇了教育焦慮，由此衍生出許多社會問題。同時，公辦學校參與舉辦的民辦學校，利用公辦學校的優(yōu)質品牌，卻采用民辦學校的收費標準。不管是對公辦學校還是民辦學校，都造成了不公平競爭，擾亂了正常的教育秩序�！�
吳沈括說，《實施條例》規(guī)定，公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經(jīng)費，不得影響公辦學校教學活動，不得僅以品牌輸出方式參與辦學，并應當經(jīng)其主管部門批準。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益�！斑@一規(guī)定在制度上打破了公私之間或顯或隱的利益鏈條，為維護正常的辦學秩序起到了至關重要的作用，也為地方教育治理提供了可遵循的法律依據(jù)�！�
此外，為限制部分不法教育管理者變相倒賣國有教育資產(chǎn)，《實施條例》還增加了完善舉辦者變更機制方面的規(guī)定：民辦學校舉辦者變更的，應當簽訂變更協(xié)議，但不得涉及學校的法人財產(chǎn)，不得影響學校發(fā)展，不得損害師生權益；現(xiàn)有民辦學校舉辦者變更的，可以根據(jù)其依法享有的合法權益與繼任舉辦者協(xié)議約定變更收益。
武漢經(jīng)開外國語學校校長黃敏告訴《法治日報》記者，該項規(guī)定未出臺之前，許多開發(fā)商為了賣樓盤而在樓盤所在小區(qū)辦私立名校分校，一些名校也因多種原因掛牌辦民校，破壞了地方教育生態(tài)。更有甚者，在一些地方，開發(fā)商賣光樓盤后，便將新建�！八﹀仭苯o地方教育局�！啊秾嵤l例》在制度設計上，增加了完善舉辦者變更機制方面的規(guī)定，為地方政府和辦學者避開了辦學誤區(qū)�！�
